党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出了健全社会保障体系的任务，目标是推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。深化基本养老保险制度改革，无疑是健全社会保障体系的重中之重。建立在经济社会城乡二元基础之上的基本养老保险“职工—居民”二元制度体系，一定程度上已不能推动全体人民共同富裕取得更为明显实质性进展。广东省东莞市通过渐进式推进基本养老保险制度城乡一体化，实现了用一个制度覆盖全体居民，为在经济社会城乡二元结构逐渐解体过程中，通过改革基本养老保险制度促进全体人民共同富裕探索出一条可行路径。

经过多年改革发展，基本养老保险制度在提高人民群众富裕度，增强改革发展成果共享度方面发挥了重要作用。在提高富裕度方面，不仅待遇水平大幅度提高，保障与改善民生能力显著增强，对居民收入增长的贡献度也持续提高。在增强共享度方面，保障与改善民生范围持续扩大，全国超过1/5、城镇超过1/7、农村超过1/3的人领取养老金。但与促进共同富裕的目标要求相比，还存在明显不足，面临3个方面的突出问题：

一是城乡居民基本养老保险制度功能有待进一步完善，需提高保障功能，建立与经济发展相关联的机制，促进分享改革发展成果。二是职工与居民待遇水平存在差距，已成为城乡居民可支配收入差距的重要来源。三是对经济社会发展的适应性不足，参加职工养老保险人数占参保总人数比例调整缓慢，表现出既滞后于产业升级与就业结构调整，也滞后于城镇化进程的“双滞后”现象，影响促进共同富裕作用的发挥。

上述问题的根源在于基本养老保险制度的“职工—居民”二元结构。如何进一步完善城乡居民基本养老保险制度功能，无疑是助力共同富裕的关键任务，也是选择基本养老保险促进共同富裕实施路径的决定性因素。

可供选择的路径有两条：一是保持城乡二元制度安排，通过改革完善城乡居民基本养老保险制度，大幅提高筹资水平和待遇水平，提高其促进共同富裕的保障功能。二是推进城乡一体化，将参加城乡居民基本养老保险制度人员转入职工基本养老保险制度，逐步弱化“职工—居民”二元制度结构，消除保障水平的制度差别。

若要实施第一条路径，必须改变现行城乡居民养老保险制度模式，包括制度目标、筹资模式与待遇确定机制等。需将待遇水平与反映经济发展水平的指标关联，还必须突破主要依靠财政补贴的筹资模式，减少对政府财政补贴的依赖。在现阶段，多数参保对象的缴费能力和地方政府财政能力都不足以承担所需的缴费水平，因而不可行。

第二条路径具有可行性。随着产业升级带来的就业结构调整与城镇化的发展，经济社会城乡二元特征将逐步弱化，参加城镇职工基本养老保险制度的人员占比将不断提高，参加城乡居民基本养老保险制度的人员占比会逐渐降低，两项制度逐步走向一体化。

因此，深化基本养老保险制度改革，增强其促进共同富裕功能，关键是如何适应就业结构调整与城镇化进程，推动城乡居民进入城镇职工基本养老保险制度覆盖范围，使更多城乡居民能够获得较高水平的制度保障。等城乡居民收入和缴费能力提高到一定水平，再探索进行制度并轨，建立城乡一体的基本养老保险制度。东莞市选择了这条路径，并进行了实践。

东莞市改革开放不仅起步早，而且进程快。1984年提出“向农村工业化进军”，到2009年，东莞市已由过去一个仅有110多万人口的农业县，发展成为常住人口635万人，且城镇化率达86.39％的工业强市。城镇居民人均可支配收入提高到33045元，农民人均纯收入也提高到13064元。作为基本养老保险“职工—居民”二元制度结构基础的经济社会城乡二元结构被迅速打破。

经济快速工业化、就业快速非农化、人口快速城镇化以及外来人口迅速增多，导致公有制企业职工与非公有制企业职工之间、外来务工人员与本地户籍人员之间、城镇人口与农村人口之间分享改革发展成果不平衡等矛盾日益凸显，人民群众对社会保障的需求也日益增长。

东莞市积极适应这种变化，立足于经济社会城乡二元结构，基本养老保险制度先分人群建立，并以最终消除“职工—居民”二元制度差别为目标，渐进式推进城乡一体化。而且，东莞市提出了“低水平、广覆盖”原则，力图将所有人都纳入制度覆盖范围，应保尽保。

2000年，东莞市在建立城乡居民基本养老保险制度时，明确提出了“实现共同富裕”目标。不仅选择了与职工基本养老保险制度相同的社会统筹和个人账户相结合制度模式，而且直接建立城乡一体的农（居）民基本养老保险制度，覆盖未进入党政机关、社会团体、企业事业单位工作的具有本市户籍的农村和城镇居民。以村（居）民委员会为参保单位参保，单位缴费由市财政、镇（区）财政、村（居）委会按2︰2︰6的比例共同承担。2000年的缴费基数为每人每月400元，缴费率11%，单位承担6%，个人承担5%，其中8%记入个人账户。养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金标准为每人每月150元，个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以120。

采用社会统筹和个人账户相结合制度模式的目的，就是为了最终与职工基本养老保险制度并轨。从2001年开始，东莞市积极为并轨创造条件。一是逐步提高缴费基数，到2006年与职工养老保险制度并轨前，已提高到了453元，接近当年职工最低工资水平；二是2001年统一职工与农（居）民基本养老保险经办机构与经办服务系统；三是调整优化费用分担机制，建立贫困缴费帮扶机制。

从2006年7月1日起，全面推动农(居)民基本养老保险与职工基本养老保险制度并轨。农（居）民缴费基数调整为本市职工最低工资标准，起始费率12%（单位6%、个人6%）。为减轻村级经济负担，将市、镇（街）、村（社区）负担比例由原来的2︰2︰6，调整为3︰3︰4。基本养老金按城镇企业职工基本养老保险待遇计发办法计发，并设立了最低保护线，每人每月不足300元的予以补足。对缴费不满15年人员，制定了补缴、延缴政策，确保所有参保农(居)民都能按月领取养老金。

制度并轨到2009年年底基本完成。从2010年1月1日起，全市建立统一制度、统一标准、统一管理、统一基金调剂使用的城乡一体基本养老保险制度，实现了用一个制度覆盖所有人，消除了城乡居民养老保险与城镇职工养老保险的制度性差别，为推动全体人民共同富裕奠定了坚实基础。

东莞市城乡一体基本养老保险制度建成至今，已平稳运行10多年，促进共同富裕成效十分明显。不仅大幅度提高了原参加农（居）民养老保险人员的待遇水平，也显著缩小了农（居）民与职工之间的待遇差距，在推动全体人民共同富裕方面取得了明显的实质性进展。

提高富裕度效果。东莞市城乡一体基本养老保险制度不仅提高了领取养老保险待遇人员的富裕度，也带动了居民富裕度提高。

一是待遇水平持续稳定增长带动富裕度不断上升。2009年至2022年，退休人员月平均养老金由1540.6元提升至1899.5元，农（居）民月人均养老金则由266元提升至1488元。2022年，农（居）民月人均养老金是全国城乡居民月人均养老金的7.27倍。

二是带动居民人均可支配收入持续增长。2014年—2022年，东莞市常住居民年人均可支配收入从35721元增长至63833元，一个重要原因就是人均养老金水平持续提高。不仅退休人员人均养老金水平占全体居民人均可支配收入的比例一直保持35.71%－42.08%的高水平，而且退休人员养老金水平增长对居民人均可支配收入的贡献度也始终很高。

增强共享度效果。一是参保人数快速增长，让改革发展成果惠及更多群众。城乡一体基本养老保险制度建立以前，参保人数增长态势较为平稳。2010年，参保人数从2009年的316.79万人增长至437.87万人，到2023年，参保人数达到619.01万人。基本养老保险参保人数的大幅度增长，还带动工伤保险和失业保险参保人数显著增加。

二是享受待遇人数持续增长，进一步夯实了共享度增强的基础。基本养老保险制度城乡一体化，带动享受较高待遇保障水平人数持续增长。2009年，享受职工养老保险待遇人数仅59180人。到2022年，已增至484573人。基本养老保险整体保障水平大幅度提高，较好实现了让改革发展成果更多更公平惠及全体人民的目标。

三是提低效应显著，大幅缩小城乡居民收入差距。2009年－2022年，全体退休人员养老金年均增长3.92%，退休农（居）民养老金年均增长10.30%。农（居）民养老金的快速增长导致退休人员与退休农（居）民养老金倍差持续下降，从2009年的5.79倍逐年下降到了2022年的1.71倍，已低于浙江省2025年推进共同富裕取得明显实质性进展城乡居民人均可支配收入倍差目标值（1.9倍以内）。

四是推动管理服务创新，促进公共服务均等化。基本养老保险制度城乡一体化，促进了管理服务一体化。随着社会保障卡与电子社保卡发放率不断提高与广泛应用，以及网上业务办理流程的持续优化，社会保险公共服务的可及性、便捷性与均等化水平也持续提高。

城乡一体基本养老保险制度是否具有可持续性，可以从与经济发展水平适应性、缴费负担合理性以及基金可持续性3个方面衡量。

与经济发展水平适应性。社会保险发展与经济发展水平的适应性主要表现为保障水平是否适度，是否超出经济发展水平，可以用满足保障需求程度与保障支出占人均国内生产总值（GDP）比重来衡量。

从保障需求角度看，东莞市退休人员人均养老金占人均消费支出的比重比较稳定，食品消费支出占人均养老金的比重也比较稳定，分别保持在56%左右和57%左右。这说明东莞市退休人员养老金水平与居民消费水平提高速度基本一致，较好地满足了人民群众保障需求。

从人均社会保险支出占人均GDP比重来看，2020年以前，东莞市社会保险支出占GDP的比重一直低于广东省平均水平。2018年开始实行企业职工基本养老保险基金中央调剂，基金支出大幅度提高，人均社会保险支出占人均GDP的比重也从2017年的2.73%猛增至2021年的9.11%。扣除上解支出，2018年－2021年人均社会保险支出占人均GDP的比重在2.47%－3.18%。同期，广东省平均水平是4.71%，全国平均水平是6.27%。

缴费负担合理性。无论从农村居民个人缴费负担来看，还是从社会总负担来看，东莞市城乡一体基本养老保险制度的负担都是合理的。2023年，缴费基数调整为4546元－26421元。个人按最低缴费基数的8%缴费，全年应缴4364.16元，占农村居民人均可支配收入（46865元）的9.31%。城镇职工以社会平均工资为基数缴费，缴费额占城镇居民可支配收入比例为12.57%。由此可见，即使对收入水平较低的农村居民，城乡一体化基本养老保险制度的缴费负担也是适度的。

从社会保障与就业支出占一般公共预算支出的比例来看，东莞市社会保障与就业负担总水平远低于全国平均水平。2010年和2015年都是9.11%，2016年大幅下降至5.89%。此后直到2021年，都保持在6.3%－7.16%。同期全国平均水平则呈上升趋势，2010年为10.16%，到2021年已上升至13.75%，接近东莞市的2倍。这说明东莞市基本养老保险制度实现城乡一体化以后，没有导致社会保险负担加重，总负担水平合理。

养老保险基金可持续性。2018年—2022年，东莞市城镇职工基本养老保险基金收入和支出都持续增长，但是收入始终大于支出，即使在受新冠肺炎疫情影响，且每年上缴调剂金占基金总支出比例持续提高的情况下，当期依然有结余，累计结余及可支付月数持续增加。只有在2020年和2021年,因执行减免养老保险费政策，统筹基金收入大幅度减少，统筹基金当期结余为负。2022年又恢复正常。考虑到东莞市基本养老保险企业缴费率长期低于全国平均水平，今后将提高到全国统一的16%，城乡一体基本养老保险基金在一定时期内仍然具有比较高的可持续性。

以上分析足以证明，东莞市实行基本养老保险制度渐进式城乡一体化改革，不仅有效解决了城乡居民基本养老保险制度保障功能不足、与职工待遇水平差距较大等问题，而且与经济发展水平适应性、缴费负担合理性以及基金可持续性都较好。这说明在推进中国式现代化进程中，推进城乡一体化，是按照全体人民共同富裕要求深化基本养老保险制度改革的一条可行路径。

当前，全国各地经济社会发展水平都有了很大提高，2023年，全国所有省份人均GDP都超过了东莞市2010年水平，地（市）和县（区、旗）两级有更多地区具备东莞市城乡一体化时的经济基础，推进基本养老保险制度城乡一体化具有现实可行性。